Centrum im. Adama Smitha nt. e-myta

Via-TOLL: Przykład umiarkowanego sukcesu w granicach możliwości stworzonych przez rząd. Opinia Centrum im. Adama Smitha pod kierunkiem prof. dr hab. Aleksandera Surdeja.

Wstęp

Od 1 lipca 2011 roku funkcjonuje w Polsce system poboru opłat ViaTOLL. Opłatę elektroniczną za korzystanie z sieci 1560 km wybranych odcinków dróg krajowych, ekspresowych i autostrad zarządzanych przez GDDKiA zobowiązani są wnosić kierowcy pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) powyżej 3,5 tony.

Wdrożenie systemu opłaty elektronicznej nie wynikało jedynie z obowiązku dostosowania się do wymogów Dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (znowelizowanej Dyrektywą 2006/2008/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej z 17 maja 2006 roku) z 17 czerwca 1999 roku, lecz także z powodu istotnych zalet elektronicznego opłat w porównaniu z funkcjonującym dotąd w naszym kraju systemem winietowym.

Impuls unijny

System winietowy powinien był zostać zlikwidowany nawet bez zalecenia jego zmiany przez Komisję Europejską. Był on administracyjnie uciążliwy (nie chodzi tylko o druk i dystrybucję samych winiet, ale także o rozliczanie wpływów z winiet tak, aby zrekompensować straty prywatnych koncesjonariuszy autostrad, po których obwinietowane pojazdy przejeżdżały bez dodatkowych opłat), niesprawiedliwy (ważne na dany okres czasu winiety nie rozróżniały tych, którzy z dróg korzystali rzadko od tych, którzy eksploatowali je intensywnie) oraz mało skuteczny i mało efektywny (nie sposób było wykryć tych, którzy nie wykupywali winiet bez ponoszenia wysokich kosztów kontroli. Dzięki dostępności technologii indywidualizacji opłat naliczania i poboru opłat możliwe stało się zastąpienie systemu winietowego systemem elektronicznym.

Zasada: opłata według intensywności korzystania z dobra

Nowy system pozwala na pobieranie opłaty w zależności od intensywności korzystania z danego dobra (w tym przypadku dróg zarządzanych przez GDDKiA) zachęcając do efektywności w organizacji tras przejazdowych i usług transportowych w skali całej gospodarki.

System viaTOLL zbudowany został w Polsce w rekordowo szybkim czasie ośmiu miesięcy, licząc od podpisania umowy z wyłonionym w drodze przetargu wykonawcą – firmą Kapsch TrafficCom AG do chwili faktycznego uruchomienia systemu. Rozpoczęcie funkcjonowania systemu viaTOLL nastąpiło jednak z dwudniowym opóźnieniem, co stało się pretekstem do publicznej dyskusji na temat jakości wdrożenia systemu i konsekwencji jego wprowadzenia. Dyskusja ta jest mało owocna, jeśli kwestii tych nie uporządkujemy tak, aby zrozumieć o, co w nich chodzi.

System viaTOLL w machinie procedur administracyjnych

Należy zauważyć, że dwudniowe opóźnienie powstałe na skutek konieczności korekty usterki technicznej (wykonawca zgodził się ponieść za nie karę i zrekompensować utracone przez Krajowy Fundusz Drogowy wpływy) jest czymś mało istotnym w stosunku do opóźnień wygenerowanych przez rząd, ministerstwo infrastruktury i sam przebieg procedury wyłaniania wykonawcy.

O racjonalności wprowadzenia nowego systemu rządy naszego kraju wiedziały nie tylko dzięki Dyrektywom UE z 1999 i 2006 roku, ale także z dzięki kompetencjom technicznym urzędników MI i GDDKiA, którzy z pewnością wiedzieli o nowych technologiach pobierania opłat. O ile jednak rządy Czech był w stanie wprowadzić system elektronicznego poboru opłat w 2007 roku, a rząd Słowacji (aby poprzestać tylko przy państwach nam najbliższych) w 2010 roku, to w Polsce impulsem do działań stała się dopiero ustawa z dnia 7 listopada 2008 roku, która zapowiedziała wprowadzenie opłaty elektronicznej dopiero z dniem 1 lipca 2011 roku. Przetarg na wyłonienie wykonawcy ogłoszono jednak dopiero 29 grudnia 2009 roku, zwycięzcę ogłoszono 1 października 2010 roku, a 2 listopada 2010 roku podpisana została z nim umowa. Przetarg nie przebiegał bez zakłóceń. Na skutek protestów czas trwania przetargu wydłużył się o 1 miesiąc, a termin złożenia ofert końcowych przesunięty został o 2 tygodnie w stosunku do przyjętego planu. Stwierdzić należy, że skutki opóźnień wywołanych decyzjami politycznymi i konfliktową naturą procesu przetargowego znacznie przewyższają negatywne konsekwencje dwudniowego opóźnienia spowodowanego technicznymi trudnościami po stronie wykonawcy.

Wydaje się, że polscy decydenci (z Ministerstwa Infrastruktury, GDDKiA) uznali, że odnotowane opóźnienie jest czymś drobnym wobec opóźnienia spowodowanego naturą procesu tworzenia i wdrażania polityk publicznych oraz że zbudowany system już od pierwszego dnia jest wystarczająco sprawny i generuje wystarczające korzyści, gdyż nie wyolbrzymiają winy wykonawcy (w istocie owe dwa dni opóźnienia oraz zanotowane pojedyncze skargi kierowców mających trudności z nabyciem via-BOXów są czymś błahym w porównaniu z kłopotami, które wcześniej miewały nasze rządy z wprowadzeniem elektronicznej obsługi składek i świadczeń ZUS, elektronicznym rozliczaniem formularzy podatkowych czy programem elektronicznej obsługi administracyjnej zwanym E-urząd).

Nieuchronne pułapki implementacji złożonych systemów

W przypadku złożonych systemów organizacyjnych i zaawansowanych technologii nawet doświadczony wykonawca nie może nie popełnić błędów. Pierwszy, mogący trwać nawet rok, okres funkcjonowania systemu jest okresem, w którym wykrywane są i korygowane błędy konstrukcyjne oraz wdrożeniowe – nie może być inaczej. Dla oceny jakości działań wykonawcy istotna jest więc analiza jego działań i okoliczności, w których były prowadzone.

Należy przypomnieć, że w Polsce do elektronicznego poboru opłat wybrany został system DSRC, oparty na sprawdzonej i wykorzystywanej od wielu lat w wielu państwach świata technologii. Samochody są wyposażone w tanie, łatwe w montażu urządzenie pokładowe, komunikujące się z urządzeniem odbiorczo-nadawczym zainstalowanym na stacjach drogowych (bramownicach). System DSRC (zwany dalej mikrofalowym) jest wysoce niezawodny (ponad 99,8% skuteczności w identyfikacji przejazdu), dokładniejszy i tańszy (pozwala wyposażyć każdy samochód w niedrogie i łatwe w montażu urządzenie) niż jego alternatywy. Jego budowa i uruchomienie w krótkim czasie jest jednak skomplikowanym przedsięwzięciem techniczno-organizacyjnym.

Główne elementy systemu DSRC to: system bramownic – do tej pory wybudowano ich kilkaset obejmując kontrolą przejazdy na ponad 1500 kilometrach dróg. Budowa każdej z bramownic to oddzielne przedsięwzięcie, które przebiega zgodnie z prawem budowlanym i niejednokrotnie wikła wykonawcę w spory z gminami (jak spory takie mogą być destrukcyjne dla przebiegu przedsięwzięcia, najlepiej widać po losach ślimaczącej się budowy drogi „Zakopianki”); oraz rejestracja użytkowników i udostępnianie urządzeń zwanych via-BOXami. Wykonawca już 2 maja 2011 roku uruchomił ponad 220 punktów rejestracji samochodów i dystrybucji via-BOXów. Przewoźnicy mogli więc wcześniej dokonywać rejestracji. Pomimo powszechnej informacji do końca maja 2011 roku zarejestrowało się jedynie 11 tysięcy osób, podczas gdy w ostatnich dniach czerwca liczba rejestracji wynosiła 25-27 tysięcy dziennie. Taka kumulacja zgłoszeń musiała skutkować kolejkami, które jednak po kilku dniach w naturalny sposób zostały rozładowane (rejestracja i odbiór via-BOXów jest jednorazowa). Do 12 lipca 2011 roku wydano imponującą liczbę 370,000 via-BOXów przy oczekiwanej liczbie ich stałych użytkowników szacowanej na 400,000 (w krótkim okresie osiągnięto nasycenie równe 92,5%). Wobec skali i tempa realizacji przedsięwzięcia liczba błędów wydaje się naprawdę znikoma.

Skutki uboczne: oczekiwane i nieoczekiwane

O ile budowa bramownic i dystrybucja via-BOXów (a także jakość systemu transmisji sygnałów oraz gromadzenia i weryfikacji danych) są zależne od wykonawcy systemu, to poza jego kontrolą są, szeroko komentowane, uboczne skutki w postaci wzrostu kosztów usług transportowych czy też przesunięcia ruchu z dróg objętych elektronicznym systemem poboru opłat na inne drogi. Zjawiska te są skutkiem (który powinien zostać przewidziany) przyjętej wysokości opłat (decyzją rządu stawki opłat wynoszą 0,20 zł do 0,53 zł za kilometr autostrad i dróg ekspresowych oraz od 0,16 zł do 0,42 zł za kilometr dróg krajowych). Jeśli więc prawdą jest, że nastąpił silny i trwały efekt przesunięcia ruchu z dróg objętych systemem via-TOLL na inne drogi (system via-TOLL umożliwia precyzyjny pomiar natężenia ruchu!), to GDDKiA (i rząd) mają kilka rozwiązań. Mogą rozszerzać system obejmując elektronicznym systemem poboru opłat więcej dróg i czyniąc to szybciej. Mogą „wpychać” samochody o DMC powyżej 3.5 ton na drogi via-TOLL stawiając znaki zakazu na innych drogach. Mogą także dostosować stawki płatności do „behawioralnie” stwierdzonej cenowej elastyczności popytu na przejazdy drogami via-TOLL. Wybór należy do rządu.

Inną kwestią jest ewentualne objęcie systemem via-TOLL nie tylko dróg zarządzanych przez GDDKiA, lecz także autostrad zarządzanych przez prywatnych koncesjonariuszy. Według technicznych ekspertyz jest to możliwe, gdyż wprowadzony w Polsce system działa w częstotliwości 5,8 GHz spełniając techniczne parametry wymogu interoperacyjności! Problem nie jest więc problemem natury technicznej, lecz handlowej (w systemie winiet budżet państwa przekazywał koncesjonariuszom znaczne środki rekompensując nie pobrane na bramkach opłaty). Obecnie, gdy przewoźnicy płacą pełne stawki określane przez prywatnych koncesjonariuszy, odkrywają oni, że stawki te są zbyt wysokie.

Wnioski

Trawestując tytuł sławnej powieści przypadek viaTOLL można określić mianem „historii umiarkowanego sukcesu w granicach możliwości stworzonych przez polskie rządy”. Jak dowodziliśmy wcześniej, ani dwudniowe opóźnienie, ani kilkudniowe perturbacje niektórych kierowców, nie powinny negatywnie wpłynąć na ocenę przebiegu przedsięwzięcia. System viaTOLL został zbudowany wyjątkowo szybko i sprawnie, a jego funkcjonowanie pozostaje w granicach oczekiwań, które należy mieć, gdy tworzony jest wysoce złożony i zaawansowany system techniczno-organizacyjny.

Poczynione przez nas obserwacje sugerują raczej, że istotne opóźnienie powstało na skutek braku politycznej determinacji i prawdopodobnie wiedzy o nowych technicznych możliwościach oraz konfliktowej natury procesu wyłaniania wykonawców w drodze publicznego przetargu w Polsce.